Rolando Dondarini, Lo statuto comunale come strumento di trasmissione dell’immagine politica ed etica della città
Rolando Dondarini
Fonti normative medioevali / Lo statuto comunale come strumento di trasmissione dell’immagine politica ed etica della città
(in Imago Urbis. L’immagine della città nella storia d’Italia, Atti del convegno internazionale (Bologna 5 – 7 settembre 2001), a cura di F. Bocchi e R. Smurra, Roma 2003, pp. 271-284)
Dei numerosi significati oggi attribuiti al termine statuto il più conforme alle sue origini è quello di codice normativo a raggio limitato, teso a recepire le istanze di comunità circoscritte (castra e collegia licita).
Questa sua attribuzione comune che lo interpreta come risposta alle esigenze concrete di società delimitate si espresse al massimo grado nelle cosiddette leggi municipali (1), ovvero in quelle norme che furono promulgate a suggello dell’autodeterminazione conquistata da numerose comunità cittadine durante le fasi di formazione delle autonomie comunali.
Fu una genesi indotta dalle esigenze di gestione di società articolate e complesse che nel loro sviluppo si trovarono necessariamente a dover regolare la convivenza secondo aspetti, criteri e riscontri particolari e locali, non adeguatamente compendiati da leggi generali, che fossero o meno uniformate al diritto comune (2).
Dato l’intento di fissare o prefigurare capacità e gradi decisionali e i derivanti spazi di potere, costituì ovunque un atto politico; ma essendo quasi sempre l’esito di contrapposizioni e conflitti tra intenti normalizzatori a livello centrale e resistenze particolaristiche a livello periferico, si espresse con maggior efficacia e frequenza laddove premesse, circostanze e vicende consentirono più spiccate forme d’autonomia cittadina (3). È per questi motivi che il fenomeno statutario si manifestò con più vigore e intensità nelle aree urbanizzate dell’Occidente europeo in concomitanza con la ripresa cittadina del II millennio.
Ciò detto, occorre ammettere che è sempre rischioso limitarsi agli aspetti più noti e generali per un fenomeno come quello della produzione statutaria che, benché condizionato da un’indubbia circolazione di esemplari ed esperti, fu essenzialmente espressione del particolarismo di gruppi comunitari (4). Si deve insomma mantenere la consapevolezza di quanto possa essere fuorviante seguire il fenomeno delle origini e dello sviluppo delle normative locali solo dal versante più in luce di quelle di emanazione cittadina, che ovviamente non possono racchiudere tutta la varietà e la ricchezza delle promulgazioni che si produssero anche in altri contesti (5). È dunque soltanto per i suoi limiti tematici che questo contributo focalizzerà il suo obiettivo sulle aree e sui tempi del fenomeno comunale cittadino, cominciando a circoscriverne i caratteri nel più vasto contesto della rinascita urbana del Basso Medioevo europeo (6).
Già da secoli in tutto l’Occidente medievale i vertici delle comunità cittadine e rurali si erano dovuti occupare della gestione delle questioni comuni, supplendo così all’assenza, all’inconsistenza o alla temporanea latitanza di eventuali istituzioni centrali. Per altre vie nelle concentrazioni urbane sopravvissute alla ruralizzazione altomedievale alcune associazioni di categorie produttive avevano mantenuto in vigore norme orali o scritte che, limitandosi alla cerchia degli associati, avevano una valenza collettiva, ma non pubblica.
Con la rinascita e lo sviluppo delle città coloro che ne erano alla guida (vescovi, famiglie eminenti e i loro entourage) furono sollecitati ad affrontare la crescita di complessità delle loro società, approntando sistemi organizzativi adeguati a favorire una convivenza ordinata e a prevenire o reprimere i conflitti interni. Che fossero o meno legittimati a farlo, edificarono le impalcature amministrative dei comuni, che già nelle loro intelaiature implicavano un apparato di regole, in parte tratte dalle consuetudini, in parte concepite ex novo.
L’emanazione degli statuti comunali corrispose alla redazione per iscritto di tali prescrizioni e norme. Ciò che distinse i nuovi corpi statutari cittadini dalle normative delle associazioni produttive già esistenti o successive fu pertanto la loro ampiezza di destinazione, che, nell’ambito del territorio sottomesso (districtus), doveva assumere una valenza generale e pubblica, dando luogo a veri e propri ordinamenti giuridici a carattere territoriale, che, presumibilmente, nei primi tempi suscitarono qualche perplessità e critica tra i dottori del diritto (7) e l’opposizione netta delle istituzioni tradizionali. È sotto questo aspetto che gli statuti sono stati di recente definiti elementi essenziali di un “diritto senza stato” (8).
Paradossalmente si potrebbe anche affermare che, per un certo tempo e in alcune circostanze, furono leggi “fuorilegge”, prive di una legittimazione canonica e riconosciuta da parte delle matrici ufficiali del diritto (autorità imperiale e dottori). Ma anche in questo caso occorre diffidare delle eccessive generalizzazioni.
Certo, prima di divenire unanime, il loro riconoscimento passò attraverso alcune tappe fondamentali che corrisposero a quelle del crescente declino del potere imperiale e del contestuale consolidamento delle compagini politico territoriali facenti capo a centri urbani, ma comunque derivò anche da un progressivo coinvolgimento di giuristi e dottori del diritto sia nelle stesure di nuovi codici sia nell’interpretatio di vecchi testi (glosse e consilia) (9).
Le finalità normative degli statuti cittadini hanno sovente fatto trascurare il loro carattere politico 10), verificabile almeno sotto due aspetti: quello a prevalente valenza interna, derivante proprio dall’assunzione e dall’attribuzione della potestas statuendi (11), ovvero della facoltà di imporre regole tendenti a conformare i comportamenti nel nome dell’interesse pubblico (12) nonché di prevedere livelli decisionali per governare la quotidianità e per individuare reati e sanzioni, e quello a più ampio raggio di ricaduta, quale forma di esibizione o di rivendicazione di un’identità civica e di una capacità di autodeterminazione nei confronti di istituzioni e autorità concorrenti.
In relazione a quest’ultimo aspetto, era la stessa vigenza dei codici ad attestare l’autonomia politica di una comunità capace di disciplinarsi. Infatti l’arbitrium nelle sue diverse manifestazioni e traduzioni pratiche costituiva l’essenza stessa degli statuti (13), quale strumento con cui rendere concreti, difendere o imporre capacità deliberative, obblighi e divieti: dalla nomina di ufficiali pubblici (arbitrium eligendi), al conferimento dei loro incarichi e delle relative competenze dispositive e coercitive (arbitrium officialis) (14). Avere uno statuto significava dunque disporre del relativo arbitrium, anche quando la sua applicazione e operatività erano scadute per disuso e invecchiamento delle norme (15).
Di tutti questi aspetti si possono ricavare indizi dai proemi degli statuti, deputati quasi sempre a motivare le promulgazioni sia dal punto di vista giuridico sia da quello istituzionale e politico. Sarebbe tuttavia rischioso fermarsi alle dichiarazioni di intenti introduttive, non solo perché fenomeni di emulazione e di adozione di formule rituali – che si diffusero in conseguenza della circolazione di testi e modelli – potrebbero trarre in inganno sulla loro effettiva originalità, ma anche perché non è detto che vi si riportassero fedelmente tutti i moventi effettivi (16). Tanto più che in certi periodi e in certi contesti di più alta enunciazione dell’autocoscienza comunale, la volontà di dare una veste degna che legittimasse anche formalmente la legislazione municipale si espresse in una ricercatezza lessicale tesa a conferire maggior dignità e credito ai contenuti, con l’attenta adozione di eleganti forme retoriche adatte a reggere il confronto con le cancellerie della autorità antagoniste e ispirate a modelli guida (17).
L’immagine politica delle autonomie cittadine fu promossa infatti, fin dal XII secolo e in particolare nel XIII, anche attraverso la “rivoluzione scrittoria”, ovvero quel considerevole incremento di documentazione scritta relativa a tutti i settori dell’amministrazione: normativo, giudiziario, fiscale. La stessa esigenza di legittimazione degli organi partecipativi e delle deleghe che da loro scaturivano induceva alla ricerca di un’arte dello scrivere che desse la misura di un’autorevolezza adeguata (18). La forma scritta era ormai divenuta quella più consona al riconoscimento pubblico e alla convalida di norme, contratti e transazioni, soppiantando con l’obiettività delle scritture i riferimenti alle consuetudini e alla memoria (19), ma la sua stessa artificiosità deve indurre a prudenza nell’interpretazione degli enunciati (20).
Lo si può riscontrare con particolare evidenza proprio nei proemi degli statuti emanati in un clima politico particolarmente acceso, come quello antimagnatizio della seconda metà del Duecento; da essi si può dedurre sia il radicarsi di una tradizione retorica dettatoria sia un’esigenza di convalida ideologica che conferisse un supporto autoritativo alle normative redatte e promulgate nel nome di una fazione (21). Va infatti ricordato in proposito che, in un periodo in cui i conflitti sociali e politici assumevano spesso i toni dell’intransigenza estrema, l’emanazione di un codice normativo non era mai un fatto neutrale e incolore, ma traduceva in deleghe politiche e in dettami vincolanti il programma della parte vincente, con chiare e mirate agevolazioni e restrizioni in chiave interna e sovente con intenti di fattiva solidarietà nei confronti degli alleati esterni. Ciononostante molti codici venivano presentati come super partes e, anche quelli esplicitamente espressi da una fazione, erano introdotti nel nome dell’interesse civico e collettivo e di un presunto generale consenso.
È proprio in chiave politica e di attenzione alle divergenze tra immagine e contenuti che gli statuti manifestano l’intento conservativo che si nasconde dietro i loro proclami innovativi, rivelandosi inequivocabilmente come strumenti di legittimazione, traduzione e stabilità degli ideali, delle condizione e degli equilibri da cui erano scaturiti (22). Essi insomma vennero emanati o riformati il più delle volte per sancire – e quindi fissare – un cambiamento; pertanto, mentre esibivano un’immagine di rinnovamento nell’inaugurare una nuova stagione politica, i loro contenuti erano implicitamente tesi alla conservazione, ovvero a tutelare le condizioni politiche di cui erano espressione (23).
Dunque in origine o all’indomani di riforme sostanziali – specie se ispirate da rivolgimenti – le qualità e le attese politiche insite nei codici statutari erano riposte sia nella loro vigenza – quale attestato di disponibilità di spazi di manovra politica e di confronto con poteri istituzionali concorrenti – sia nei loro contenuti, poiché prescrivere deleghe e competenze, obblighi e divieti con relative sanzioni comporta sempre capacità di indirizzare e incidere secondo specifici orientamenti (24). Ciò indipendentemente dalle dichiarazioni dei proemi, a volte piegati a fornire circostanze e motivazioni dettate da necessità contingenti o da opportunismi di parte (25).
Ma in linea generale col procedere del tempo si ebbe una diversa evoluzione di questi due significati politici. Mentre il valore emblematico di affermazione di capacità di autodeterminazione di fronte agli interlocutori esterni rimase rilevante ed in qualche caso crebbe – come nei patti di dedizione delle città medie e minori durante i processi di formazione degli stati regionali – in merito all’aspetto politico insito nell’intento normativo, occorre rilevare che non fu sempre così; anzi le ricerche e le analisi sia specifiche sia comparate condotte da Gherardo Ortalli hanno ormai evidenziato un problema della lunga vigenza e dei suoi paradossi (26).
Dapprima pressoché ovunque e per un certo tempo, i codici furono redatti e revisionati con una certa frequenza per perseguire la massima rispondenza tra i loro dettami e le realtà sociali e politiche alle quali erano rivolti, tanto che in origine le loro prescrizioni erano considerate effimere per antonomasia (27). Ma in seguito in molti casi verificati in diversi ambiti regionali (tra gli altri Ascoli, Pesaro, Piacenza, Cittadella, Ala di Trento), man mano trascorreva il tempo tra le promulgazioni originarie e i loro aggiornamenti, il dettato delle rubriche perdeva a tal punto di attualità, da evidenziare incongruenze, anacronismi, errori (28). Evidentemente in questi casi fu la desuetudine a portare alla staticità e al degrado dei contenuti normativi, tanto da richiedere per la loro interpretatio (29), interventi di tecnici del diritto attraverso le loro glosse e i consilia.
Ciò non si verificò solo laddove la sorveglianza e le continue revisioni furono imposte da situazioni ed evoluzioni peculiari – come la gestione di beni comuni o le dialettiche politiche in aree di confine – che mantennero vivo e reattivo il dettato delle norme, inducendo ad adeguarlo costantemente. Ma anche nei frequenti casi in cui esse si erano irrigidite e sembravano aver perso ogni applicabilità immediata, le aggiunte, le trascrizioni, le traduzioni in volgare e le edizioni a stampa davano il segno di una persistente valenza politica generale, quella appunto che attribuiva alla loro stessa vigenza il significato di una residua capacità di autodeterminazione (30).
Al calo di valore normativo per disuso e per eccesso di anacronismo non corrispose pertanto una diminuzione di valore emblematico. Anzi nella transizione verso gli stati regionali, quando il numero dei fulcri delle dominazioni politico-territoriali si ridusse ad annoverare le capitali sedi delle corti principesche, le comunità cittadine che giocoforza dovevano sottostare alle nuove subordinazioni, chiedevano immancabilmente il riconoscimento dei loro codici, nel tentativo di ottenere l’ammissione di quei margini di autonomia ancora possibili.
Fatte salve le loro prerogative e cassando preventivamente tutto quanto avesse potuto contrastare la propria sovranità, le dominanti erano generalmente propense a concedere tali riconoscimenti, nella consapevolezza che servivano soprattutto ad assecondare lo spirito civico delle comunità soggette, senza suscitarne pericolosi irredentismi. In molti casi si instaurava così una nuova gerarchia del diritto: la soluzione di questioni non compendiate negli statuti o dalle consuetudini locali veniva demandata alla consultazione dei codici del diritto comune solo dopo quella degli statuti della dominante, le cui magistrature e tribunali divenivano fra l’altro le sedi per le ultime istanze processuali.
D’altronde le dialettiche reali tra centri egemoni e subordinati si svolgevano ormai nei rapporti tra la corte e i ristretti noveri delle oligarchie locali che, essendo perfettamente consapevoli di questo gioco delle parti, si facevano promotrici delle approvazioni, avvalorando in chiave interna la loro immagine di alfieri e difensori delle identità civiche, ma anche trovando una conferma autorevole alla propria leadership locale (31). In tal senso molte delle codificazioni di ambito signorile assunsero un nuovo valore politico, quello di riconoscimento del patriziato urbano e delle sue preminenze.
In effetti dunque, visto con un certo disincanto, quel contenuto politico che permaneva e che si ammantava di valori civici aveva una portata ormai quasi esclusivamente simbolica e di interesse limitato, ma non per questo era meno significativo sul piano dell’immagine politica. Nel segno della continuità apparente costituiva l’avallo della transizione che negli stati regionali conferiva un assetto ordinato alle scale gerarchiche dei ceti dominanti delle capitali e delle città soggette, le cui organizzazioni comunali si avviavano ad essere sempre più enti amministrativi e sempre meno enti politici (32).
Che gli statuti e i codici normativi municipali valessero a trasmettere, oltre che l’immagine politica, anche quella etica delle comunità cittadine, lo sostennero già alcuni autorevoli giuristi del tempo. Ricorrendo ad un esempio ben noto, per Alberico da Rosciate: «potest dici statutum quasi statum publicum, seu civitatum, tuens ac defendens. Nam ista statuta communiter fiunt ad tuitionem et defensionem reipublicae et civitatum» (33), ovvero lo statuto appare connaturato allo statum publicum, alla conduzione collettiva e civica per garantirla e difenderla (34). Lo attestano inequivocabilmente anche i loro proemi che espongono quasi puntualmente – fino a volte a far temere un uso puramente rituale – l’intento di garantire equità e ordine per tutti (35), in modo che «…la justitia se dia et conceda ad omne persona» (36).
Non si tratta di un fenomeno circoscritto solo alla promulgazione statutaria. Si è già ricordato come buona parte della documentazione scritta di carattere pubblico prodotta in ambito comunale tra XIII e XIV secolo si connoti per una particolare cura formale e di immagine (37). In essa rientrava anche l’attenzione ad introdurre con motivazioni etiche, filosofiche, religiose e ideali i contenuti specifici dei documenti, che si presentavano così come gli strumenti di adozione e di tutela dei valori della convivenza e della solidarietà. Anteponendo e accompagnando provvedimenti e norme con similitudini e citazioni dotte, tratte sovente da testi sacri, gli estensori intendevano celebrare quella che è stata definita “l’ideologia comunale” (38), ovvero quel sistema di valori morali e di virtù civili che era considerato sia fonte che sbocco di un regime a larga base partecipativa, capace di promuovere e garantire attraverso gli statuti il rispetto di leggi e di norme nell’interesse comune e l’ordinata suddivisione di funzioni e di deleghe politiche e amministrative.
Naturalmente anche il sistema di valori che veniva proposto dagli statuti non era indiscriminato e indistinto: derivava insieme dagli ideali degli ispiratori e dei promotori della promulgazione e dalla mentalità più generale che conformava a grandi linee il comune sentire del tempo. S’è detto che d’obbligo e comuni a tutti erano i riferimenti ai dettami della religione con frequente ricorso al citazioni di brani di testi sacri. Particolarmente marcati erano i propositi di una nuova morale pubblica che venivano anteposti agli statuti originati da riforme a carattere popolare, nei quali non solo si esaltava la nuova situazione, ma spesso si proclamava l’abolizione dei privilegi e delle ingiustizie (39). Peraltro anche il perseguimento della publica utilitas nel nome della aequitas fu più volte un argomento a sostegno e schermo di operazioni politiche di parte che giustificavano l’intransigenza della fazione vincente nel nome della difesa di un ordinamento capace di garantire l’interesse pubblico (40).
In genere all’avvio di regimi di ispirazione popolare, si interveniva con gli statuti anche nel campo delle procedure penali e civili per garantire il diritto di difesa e l’uguaglianza delle parti davanti al giudice (41), in coerenza con le dichiarazioni di principio tendenti perseguire un’ordinata e pacifica convivenza basata sui principi dell’equità e del diritto naturale (42).
Anche il riferimento frequente alla libertà assumeva i diversi significati determinati dalle vicende generali e particolari del momento e certo non riconducibili a quelli odierni: dapprima prevalentemente come ideale piuttosto vago di una condizione contrapposta alla tirannide, ma, poi, in seguito alla stabilizzazione degli assetti politici interni, soprattutto e sempre di più come autodeterminazione civica, autonomia collettiva. Di pari passo avanzava l’ideale dell’ordinato convivere di cui divenivano garanti i sempre più selezionati depositari del potere: oligarchie, signori e principi.
L’uso della normativa municipale come strumento di affermazione etica derivata sia dal comune sentire sia da indirizzi specifici e locali ebbe un ampio riscontro nella cosiddetta legislazione suntuaria, ovvero in quell’insieme di prescrizioni che puntavano a regolare i comportamenti esteriori in cerimonie pubbliche e private e a conformare l’abbigliamento femminile ai canoni della morale e della mentalità correnti. Non si trattava solo di moderare eccessi e di reprimere sprechi, ma anche e soprattutto di uniformare gli atteggiamenti esteriori ad un sistema di valori improntato alla conservazione delle distinzioni e dei ruoli vigenti nella società (43).
Trattando degli statuti come strumenti di affermazione di principi politici ed etici non si può ignorare che in alcuni frangenti per i sistemi partecipativi di ispirazione popolare le loro prescrizioni si rivelarono non soltanto illusorie, ma addirittura controproducenti. La necessità di mantenere forme di reciproco controllo tra diverse cariche e funzioni e la continua ricerca dell’efficacia di norme che cercavano di inseguire e regolare realtà in movimento determinarono la progressiva crescita delle disposizioni e della complessità delle architetture amministrative che prefiguravano. In tal modo la rigidità, le complicazioni e le lungaggini che comportavano si trasformarono in ostacoli alla loro realizzazione e divennero il pretesto per scorciatoie istituzionali che diedero progressivo spazio politico alle aristocrazie cittadine. I loro esponenti infatti, approfittando, dell’esigenza di accelerare le procedure in occasione di urgenti questioni di difesa o di ordine pubblico, parteciparono alla formazione di commissioni ristrette, create in via straordinaria, ma dai poteri sempre più ampi e svincolati da controlli, che ben presto divennero organi istituzionali permanenti e i veri fulcri decisionali del potere cittadino (44).
Pertanto col declino dell’istituzioni comunali indotto dalla progressiva selezione dei partecipanti alla gestione del potere, anche la funzione delle promulgazioni statutarie mutò radicalmente, perdendo gran parte di quella patina innovativa con cui erano state giustificate in origine e assumendo ancor di più finalità di conservazione e di adattamento ai nuovi equilibri. Lo stesso arbitrium che attribuiva operatività e adattabilità alla potestas statuendi degli organi e degli ufficiali pubblici, divenne lo strumento dei nuovi signori per intervenire in tutti i settori, revocando, autorizzando e riformando al fine di conservare l’assetto politico raggiunto. In questo senso si è potuto parlare di una vera e propria politica del diritto, ovvero di un consapevole uso degli spazi previsti dagli statuti vigenti per sancire i mutamenti politici maturati nel frattempo (45).
In genere si operò per un cosciente e sistematico svuotamento della valenza politica dell’architettura comunale e di riflesso delle norme statutarie che la regolavano, non tanto attraverso la rimozione delle magistrature, ma selezionandone l’accesso in base alle garanzie di fedeltà ai vertici che sapevano esibire i candidati, restringendo quindi l’effettivo spazio decisionale alla volontà politica dei veri depositari del potere.
Sul piano etico a fornire l’immagine dell’ordinato convivere delle città signorili, molto più idonei ed efficaci degli statuti erano ormai da tempo i grandi progetti di ristrutturazione e innovazione urbana secondo i canoni delle città ideali, che peraltro non tardarono di avere riscontri nelle nuove redazioni statutarie di cui costituirono spesso le parti più aggiornate e dettagliate.
In linea generale si può così rilevare il raggiungimento del massimo grado della divaricazione tra l’immagine politica esibita con gli statuti e la loro effettiva portata; una divaricazione dapprima insita nella naturale disparità che vi è sempre tra enunciati normativi, spesso altisonanti, e loro effettiva efficacia, ma poi accentuata, soprattutto nei casi di progressiva e ingente perdita di attualità, dalla permanenza o addirittura dall’accentuazione del loro valore emblematico. Di tale divaricazione dovettero essere ben consapevoli molti dei protagonisti della vita politica del tempo che a volte giunsero a utilizzare la promulgazione o l’approvazione di statuti come strumenti di propaganda, presentandosi ora quali paladini dello spirito civico o ora quali magnanimi concessori nei confronti delle istanze locali.
Necessariamente del fenomeno statutario cittadino si è fornito qui un quadro generico, tratto da una presunta evoluzione generale e astratta, trascurando l’esigenza di contestualizzare le diverse manifestazioni secondo ripartizioni geografiche e scansioni cronologiche. In effetti troppe volte gli statuti cittadini sono stai visti e proposti in una prospettiva indistinta ed appiattita che impedisce di comprenderne le reali differenziazioni sia nei moventi politici sia nei loro esiti (46).
Anche da parte di numerosi esponenti della storiografia giuridica si è già più volte ammesso che questa omologazione – che fra l’altro riserva un ruolo subordinato e marginale a tutto il diritto particolaristico – è frutto di una distorsione interpretativa. In effetti la centralità che negli studi sul diritto hanno avuto la dottrina e i suoi maestri aveva spesso indotto a considerare gli statuti solo alla luce degli sforzi dei glossatori di inserirli a posteriori nel sistema giuridico attivato col recupero e l’interpretatio degli antichi testi civilisti e canonici. Ciò ha portato a considerarli una sorta di appendice del diritto comune e a trascurare la loro specificità come rivelazioni autonome di precise esigenze e volontà politiche (47).
Se è innegabile che con il generalizzarsi delle loro promulgazioni i codici statutari manifestarono frequenti fenomeni di emulazione e di uniformazione, è altrettanto certo che la loro produzione fu una delle manifestazioni della forza propulsiva che le comunità cittadine nel loro sviluppo seppero esprimere in tutti i campi. Lo attestano gli studi comparativi su tutte le normative locali intrapresi dagli storici negli ultimi decenni che fra l’altro rivelano analoghe volontà di dotarsi di strumenti di autonomia politica anche ben al di fuori dell’ambito più propriamente definito comunale. A riprova del loro valore politico ed etico sono proprio i riscontri sulle loro capacità di incidenza, estremamente variabili e strettamente dipendenti dalle condizioni di ogni contesto spazio/temporale, nonché dalle effettive disponibilità di potere e dalla dislocazione dei suoi fulcri. Importante sarebbe quindi valutare caso per caso divaricazione l’effettiva portata che offrirono sul piano politico e l’immagine di cui si ammantavano. Di certo ovunque i codici normativi contribuirono a conferire alla città quella di realtà avanzate, in grado di proporsi a lungo come guida nei modelli di convivenza.
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1) Che nel campo semantico dei sinonimi che ruotano intorno al termine statuto vi sia quello più riduttivo di “leggi municipali” è un’inequivocabile attestazione dello stretto legame che intercorse tra fenomeno urbano e la comparsa di buona parte delle promulgazioni normative che si comprendono nel “diritto proprio”.
2) Se il riferimento comune fosse davvero il diritto a base giustinianea, generalmente definito diritto comune, o se sia stata la dottrina sviluppatasi ad opera delle scuole giuridiche ad inquadrare la molteplicità delle normative locali è oggetto di dibattito da molto tempo. In proposito: Caravale, Ordinamenti giuridici, pp. 301-319. Ancora oggi prevale tra i giuristi la convinzione che gli iura propria, pur essendo espressione del particolarismo, non fossero in antagonismo col diritto comune, ma valessero a sua integrazione, come elementi peculiari di un tessuto globale. Ad esempio: Grossi, L’ordine giuridico medievale, p. 54.
3) La produzione statutaria trasse allora impulso anche dal contestuale raggiungimento di un elevato grado di autocoscienza civica. Non a caso si può chiaramente verificare una concomitanza di fondo tra la comparsa delle laudes civitatum e l’emanazione dei primi codici statutari.
4) Certe definizioni generali elaborate dagli storici del diritto si presentano dotate di un’indubbia suggestione, ma a volte appaiono inficiate dall’appiattimento delle analisi in una sorta di clima da laboratorio, fuori dallo spazio e dal tempo; ad esempio l’affermazione che «…la costituzione [giuridica] medievale non è articolata in un arcipelago di sovranità, ma in un tessuto di autonomie… » (Grossi, Un diritto senza stato, pp. 282-283) può essere considerata valida solo per ambiti e periodi circoscritti del millennio medievale. Questa visione ad un tempo analitica e limitata, incapace di tener conto delle varianti spaziali e cronologiche è stata alla base di una sottovalutazione generale da parte dei giuristi nei confronti del fenomeno statutario, visto come versione ridotta e particolaristica della storia giuridica. Per la comprensione del fenomeno sono state pertanto decisivi quegli atteggiamenti metodologici degli storici e degli storici del diritto che hanno voluto inserire le promulgazioni, la vigenza, le ratifiche, le trasformazioni statutarie nei loro specifici contesti. Su quest’esigenza di distinzione: Chittolini, La validità degli statuti cittadini, pp. 47 – 48.
5) Per una rassegna su questi temi e sulla letteratura relativa: Caravale, Ordinamenti giuridici, passim.
6) Un’articolazione in fasi successive di tutto il periodo evolutivo del diritto comune (XII – XIX secc.) fu proposta dal Calasso: la prima fase dal (XII-XIII secc.) con “predominio del diritto comune sopra ogni altra fonte concorrente”; la seconda (XIV e XV) definita come “periodo del diritto comune sussidiario”; la terza iniziata nel XVI secolo e definita come “periodo del diritto comune particolare”: Calasso, Introduzione al diritto comune, pp. 125 e segg.
7) Gli statuti comunali furono infatti promulgati in evidente contrasto con la dottrina del diritto a base giustinianea che riconosceva solo al sovrano la facoltà di legiferare e pertanto furono talvolta considerati degli abusi da parte di alcuni dei dottori del diritto dello Studio bolognese e delle altre sedi universitarie che si andavano moltiplicando nell’Europa del tempo. Peraltro tra dottori del diritto e statutari si passò spesso dalla diffidenza alla collaborazione, tanto che molti dottori contribuirono alla stesura e alla revisione dei codici statutari. Alla collaborazione si giunse anche in conseguenza del forte declino di prestigio e di efficacia dell’autorità imperiale. Già a partire dalla seconda metà del XII secolo i dottori bolognesi si occuparono sia del diritto feudale sia di quello statutario. Su tali temi vedi Sbriccoli, L’interpretazione dello statuto, passim. Benché si riferissero ad ambiti diversi, il diritto particolare (ius proprium) e quello generale (ius comune) erano in continua intercomunicazione, in quanto il primo derivava almeno in parte dal secondo. La ricerca di accordo tra diritto universale e particolare fu alla base di un’intensa circolazione di esperti in materia, dottori, notai e podestà. Del resto l’interpretatio rimane base e procedimento comune a tutto il diritto, generale e particolare che fosse.
8) Grossi, Un diritto senza stato, pp. 282-283.
9) L’avallo degli statuti da parte della dottrina può essere pertanto considerato uno dei più rilevanti tra gli innumerevoli episodi che nella storia del diritto hanno visto affermarsi aspetti funzionali e legati alla prassi, in deroga o a completamento delle preesistenti formulazioni teoriche generali. Ciò detto, occorre però precisare che la vigenza degli statuti non può essere considerata un’innovazione in assoluto, dati i suoi frequenti legami con le consuetudini locali e le relative ascendenze che risalivano ben oltre la riscoperta del diritto comune.
10) Come affermato da Mario Sbriccoli «…il solo fatto di darsi uno statuto fu, per lunghissimo periodo, un atto politico di grande importanza». Già nella fase di formazione dei comuni la funzione di protezione degli ordinamenti cittadini e di tutela dell’autonomia dalle ingerenze imperiali, conferiva allo statuto un significato politico che andava oltre le ovvie implicazioni normative. Come ogni attività legiferante, l’operazione politica che si traduceva negli statuti si compiva in tre momenti: l’individuazione dei problemi; la soluzione legislativa; l’aggiornamento interpretativo. L’uso politico dello statuto da parte dei gruppi che si alternarono alla guida del comune fu preventivo al momento della legislazione e successivo attraverso l’interpretazione, ovvero l’adattamento delle norme alle nuove realtà (Sbriccoli, L’interpretazione dello statuto, pp. 26 e segg.
11) È opportuno ricordare che con potestas statuendi non si intende solo la facoltà di fissare regole in codici normativi validi per tutta la comunità, ma anche quella successiva e perdurante di prendere decisioni da parte degli ufficiali previsti dagli statuti, i quali pertanto avvalendosi dell’arbitrium loro conferito potevano aggiornare, adeguare e comunque interpretare il contenuto dei codici. In tal senso si può affermare che «ius dicere e statuere non sono operazioni necessariamente distinte »: Meccarelli, Statuti, “potestas statuendi” e “arbitrium”, p. 109.
12) Per Bartolo «utilitas publica praefertur privatae ».
13) Non si trattava quindi di un arbitrio illimitato – paragonabile a quello di un tiranno – ma di quello consentito nel solco del sistema giuridico comune e generale per accordare la complessità del diritto alla multiformità delle diverse realtà. Secondo un’interpretazione ancora comune tra i giuristi, con l’arbitrium si perseguiva la flessibilità necessaria a modellare concretamente la normativa alla quotidianità. Evidentemente questa visione riserva al diritto il ruolo di parametro fondamentale rispetto al quale la realtà è subordinata, a differenza delle interpretazioni più globalmente storiche, che implicitamente considerano il diritto un derivato della vita associata e delle sue varianti ed evoluzioni. Secondo Bartolo – che comunque, va detto, lo definiva e lo prefigurava sulla base delle normative vigenti e dentro i canoni del diritto giustinianeo e che quindi lo considerava uno strumento per adattare la normativa sia alla mutevole realtà quotidiana sia al diritto comune – l’arbitrium si manifestava in tre modi: 1) quello molto esteso (multum latum) super bono et pacifico statu civitatis o super custodia civitatis, ovvero quello a tutela della pace interna, considerato il bene supremo, e che si avvaleva principalmente dell’arbitrium officialis; 2) quello super abundantia habendi in civitate, che era strumento per garantire gli approvvigionamenti e le attività produttive e commerciali dei beni essenziali 3) quello ut pecunia veniat in communi, che conferiva competenze per l’accertamento e la riscossione dei tributi: Bartolus a Saxoferrato, In secundam Digesti, n. 8. Sul tema, fra gli altri: Meccarelli, Statuti, “potestas statuendi” e “arbitrium”, pp. 96-105.
14) Secondo questa visione unitaria lo statuto appare una fonte del diritto inserita nel diritto comune che richiede “una mediazione creativa”… e «Il particolarismo giuridico del comune è quindi il risultato di una complessa catena di produzione non della sola norma statutaria »: ibidem, p. 113. Almeno rispetto alle prime promulgazione se ne può rilevare una sorta di inversione cronologica e causale che depone per una certa deformazione indotta dalla centralità attribuita alla dottrina.
15) Per i giuristi la potestas statuendi e l’arbitrium su cui essa si basava consentivano di intervenire anche sugli statuti già vigenti. Secondo Bartolo e Baldo ciò poteva avvenire solo per giusta causa – come in occasione e in casi non previsti dalla precedente normativa (arbitrium super casibus novis) – e ad opera di istituzioni assembleari, quindi come aggiornamento a nuove esigenze, ma a corollario e a conferma sostanziale e complessiva della normativa vigente (ibidem, vedi nota p. 110).
16) Già sotto questo aspetto si evidenzia una differenza tra immagine e contenuti a livello politico.
17) Adottando il più autorevole linguaggio dei contendenti – quello delle cancellerie imperiali e pontificie ad esempio – si puntava ad eguagliarne automaticamente il valore paradigmatico sul piano formale per poi aggiungervi quello sostanziale delle motivazioni etico-religiose che erano alla base di ogni atto. Con la ricercatezza stilistica si andava quindi ben oltre la dimensione formale, poiché si tendeva ad avvalorare atti pubblici e provvedimenti che gli organi comunali emanavano attribuendosi un potere legiferante e normativo.
18) Su questi temi vedi tra gli altri Giansante, Retorica e politica nel Duecento; Tamba, Una corporazione per il potere, p. 331; Bartoli Langeli, La documentazione degli stati italiani nei secoli XIII-XV, pp. 48- 53; Le forme della propaganda politica nel Due e nel Trecento; Maire Vigueur, Révolution documentaire et révolution scripturaire, pp. 177-185; Milani, Il governo delle liste nel comune di Bologna, pp. 149-229.
19) La sensibile intensificazione nella produzione scrittoria nel corso del XIII secolo fu anche dovuta all’ascesa delle categorie professionali legate alla mercatura e alle sempre più intense attività di servizio dei cambiatori e dei notai, che come professionisti dell’attestazione scritta sia pubblica che privata, assunsero un particolare rilievo sociale e politico. In questa fase di transizione talvolta e ancora per qualche tempo dispute e conflitti di interesse tra diverse comunità o tra persone singole si svolsero facendo riferimento a sistemi e modelli probatori differenti: quello ancora trasmesso per tradizione di testimonianza orale su prassi consolidate dal tempo e dall’uso e in via di superamento, e quello codificato che traeva validità proprio dalla documentazione scritta.
20) Anche a livello dottrinale fu la iurisdictio nella sua forma codificata a risolvere il problema della legittimazione del potere politico espresso dalle comunità cittadine, mentre l’arbitrium conferì duttilità e applicabilità a tale potere: Meccarelli, Statuti, “potestas statuendi” e “arbitrium”, p. 114.
21) Vallerani, L’amministrazione della giustizia a Bologna in età podestarile, pp. 291-316.
22) Un aspetto conservativo si può rilevare anche nelle architetture istituzionali che prefiguravano, in quanto solo in occasioni di riforme molto radicali si mutavano le cariche previste in precedenza; in genere invece, anche in occasione delle svolte politiche che presiedevano la promulgazione di nuovi statuti, esse venivano mantenute, cambiando semmai il novero di chi vi poteva accedere, le procedure e la durata dell’incarico. In pratica il mutamento non riguardava i contenitori della struttura amministrativa, ma i loro contenuti.
23) Era questa la funzione precipua dell’arbitrium super bono et pacifico statu civitatis.
24 Così come al contrario lasciare spazi di indeterminatezza conferisce discrezionalità e potere ai depositari delle decisioni.
25) Un esempio particolarmente calzante è stato fornito da Gherardo Ortalli a introduzione del suo paradigmatico e avvincente saggio su lo statuto tra funzione normativa e valore politico (Ortalli, Lo statuto tra funzione normativa e valore politico, pp. 11-35).
26) Ortalli, L’outil normatif et sa durée, pp. 163-173.
27) Notissime le forme proverbiali riportate in Calasso, Medioevo del diritto, I, Le fonti, pp. 425: «legge di Verona dura da terza a nona»; «legge fiorentina, fatta la sera, è guasta la mattina». Petrarca lamentava la ciclica fine delle norme municipali e Dante: « fai tanto sottili/ ch’a mezzo novembre / non giugne quel che tu d’ottobre fili ».
28) Ortalli, L’outil normatif, pp. 164-165.
29) Secondo lo Sbriccoli l ‘interpretazione delle norme statutarie fu una delle funzioni principali dei giuristi, che vi trasponevano le loro mentalità, i loro atteggiamenti, le loro ideologie, conferendo alle loro opzioni un carattere fortemente politico, tratto non solo dalle teorie dottrinarie quanto dalle convinzioni ideali. Da questo punto di vista evidentemente il decadere del valore politico delle norme originarie di uno statuto era compensato dall’azione interpretativa degli esperti che ne aggiornavano i significati secondo i propri orientamenti, ed era l’interpretatio a conservare attualità politica (Sbriccoli, L’interpretazione dello statuto).
30) Ementationes, statuta contraria, renovationes confluivano a plasmare un corpus statutorum quale risultato di lotte politiche interne ed esterne in cui lostatuto non era solo un risultato, ma anche uno strumento di tali lotte: ibidem.
31) Jean Claude Maire Vigueur ha in proposito parlato di progressiva “aristocratizzazione” delle istituzioni comunali sul finire del Trecento: Maire Vigueur, Comuni e signorie in Umbria, Marche e Lazio, p. 470.
32) Da questo punto di vista appare in fondo naturale la crescente disattenzione nei confronti dei contenuti specifici dei codici statutari e quindi il riscontro di incongruenze.
33) Alberici de Rosate, Commentariorum de Statutis, T.U.I., II, Venetiis 1585, q. 1, f. 2r.
34) La funzione di far prevalere il vantaggio collettivo e pubblico su quello individuale e privato venne d’altronde avvalorata dal noto commento di Bartolo: «facere statuta est jurisdictio in genere sumpta» (Bartolus a Saxoferrato, Commentaria in Primam Digesti Veteris Partem, n. 3, f. 9v) che attribuiva la facoltà di fare statuti nel nome dell’interesse generale.
35) Appare scontato che quasi tutti gli statuti proclamassero di propugnare una normativa consona alla pacifica convivenza, capace di garantire il rispetto della legge e dei suoi custodi, che con correttezza e prontezza avrebbero dovuto reprimere i reati a garanzia dell’ordine pubblico e del decoro collettivo.
36) Storti Storchi, Caratteri della giustizia negli statuti di Ascoli Piceno del 1377, p. 39; Ortalli, Lo statuto tra funzione normativa e valore politico, p. 15.
37) Un’immagine curata anche attraverso la “veste grafica”, che assunse sempre di più le forme e il decoro di miniatori famosi e ricercati le cui raffigurazioni erano a loro volta foriere di particolari significati. Riprodurre i patroni cittadini in un certo ordine o con certo rilievo ad esempio era spesso sintomo della temperie politica del momento.
38) Giansante, Retorica e politica nel Duecento.
39) I caratteri peculiari degli ordinamenti popolari consistevano nella divisione delle funzioni deliberanti tra molti organi di tipo collegiale, con frequenti interferenze e sovrapposizioni nelle nomine e nelle competenze per favorire reciproci controlli, nell’intento di garantire rappresentatività alle componenti socioeconomiche che erano parte del popolo e nel contempo scongiurare che qualche organo o funzionario potesse assumere un ruolo troppo egemone. Si trattava di «un’organizzazione… fortemente integrata e “piramidale” »… (Storti Storchi, Caratteri della giustizia negli statuti di Ascoli Piceno del 1377, p. 47).
40) (Sbriccoli, L’interpretazione dello statuto).
41) In precedenza o in mancanza di simili riforme, i regimi cittadini e i loro statuti riflettevano le sperequazioni sociali interne anche in campo giudiziario e mantenevano forme di iniquità scapito dei diritti della difesa. Nelle terre della Chiesa ad esempio il diritto all’appello contro le sentenze civili e penali di primo grado fu propugnato dal diritto canonico e dalla legislazione pontificia. Le stesse costituzioni egidiane, recependo una norma del 1262 di papa Urbano IV, previdero che fossero i tribunali provinciali le sedi dei ricorsi in appello in cui offrire la possibilità di contrastare eventuali sentenze ingiuste dei tribunali cittadini (Costituzioni egidiane, pp. 14-16).
42) Generalmente col tempo le successive redazioni reintroducevano condizioni di privilegio che assecondavano le nuove preminenze sociali ed economiche, ma in alcuni casi le norme di ispirazione popolare permanevano a lungo. Ad Ascoli, ad esempio, il «… tentativo di abbattere gli strumenti di prevaricazione di una società organizzata sulla base dell’egemonia di pochi e il sistema dei rapporti giuridici ad essa connaturato…[superò il] … mutamento delle condizioni economico e sociali che avevano dato l’avvio alla conquista del Comune da parte del partito popolare… [e] … le disposizioni con esso connesse finirono per staccarsi dalla matrice politica che li aveva generati e rimasero cristallizzati nello jus proprium »: Storti Storchi, Caratteri della giustizia negli statuti di Ascoli Piceno del 1377, pp. 56-69.
43) Per un aggiornamento sugli studi in merito vedi il repertorio delle fonti suntuarie per l’Emilia- Romagna a cura di M. G. Muzzarelli. Si tratta della prima raccolta operata dal gruppo di lavoro nazionale sulle fonti suntuarie emanato nel 1996 dal Comitato Italiano sugli Studi e le Edizioni delle Fonti Normative
44) Lo si può riscontrare in numerose vicende cittadine, quando consigli ristretti dotati di potere deliberante (balìa), giunsero ad esautorare – dapprima temporaneamente e in parte e poi permanentemente e in tutto – gli organi ordinari
45) Un esempio di questa trasformazione del valore politico degli statuti è stato rilevato da Massimo Meccarelli in relazione ai divieti di petere arbitrium, ovvero di chiedere o ricevere poteri arbitrari superiori a quelli concessi dagli statuti, divieti rintracciabili in codici promulgati in tutta l’area comunale. Motivati in origine per evitare eccessive concentrazioni di potere o intromissioni esterne e quindi per arginare l’invadenza signorile, divennero forme di tutela dei poteri acquisiti dai nuovi potenti: Meccarelli, Statuti, “potestas statuendi” e “arbitrium”, pp. 114-115. Proprio questa opportuna rilevazione segnala la necessità di contestualizzare le promulgazioni senza pretendere di vederle come appartenenti al sistema giuridico universale dove «…trovano nella scientia iuris un’elaborazione teorica ordinante, integrante e generalizzante » (ibidem, pp. 119-124). Questa immagine di una simbiosi senza contraddizioni tra particolare e universale si rivela poco sostenibile, quasi che nel medioevo si fosse davvero realizzato un sistema universale di pacifica convivenza tra istituzioni centrali e periferiche. Un confronto con normative cittadine emanate fuori del contesto del diritto comune potrebbe far luce sull’effettivo rapporto tra arbitrium e normativa locale, in particolare se esso nasca dall’esigenza di conformare la dimensione particolare ad un ipotetico diritto universale – come sostenuto da buona parte dei giuristi – o se non sia soltanto l’espressione più ovvia di una naturale volontà di autodeterminazione che solo a posteriori i dottori del diritto seppero inserire nel quadro del diritto comune. Fondamentali appaiono comunque sia l’attenzione alle diverse congiunture da cui gli statuti scaturirono e transitarono sia le verifiche su altre fonti dell’effettiva rispondenza delle norme statutarie.
46) È quanto può risultare da analisi di tipo teoretico e quasi strutturalista che vedono lo statuto come elemento a se stante nel panorama giuridico medievale (e perciò in posizione subordinata e minore rispetto al diritto comune). Vi si è contrapposta la visione più ampiamente storica che inserisce gli statuti nei loro contesti,come elementi e strumenti dei processi politici più generali. Promotori di questa visione, tra gli storici, i grandi maestri, come Mor, la Fasoli, e alcuni dei protagonisti della storiografia odierna, Bocchi, Chittolini, Cortonesi, Ortalli, Varanini, e tra gli storici del diritto, Ascheri, Caravale, Pene Vidari, Piergiovanni, Sbriccoli, Savelli, Storti Storchi.
47) Naturalmente non per questo si tratta di “quisquilie”, come si è sostenuto da parte degli esponenti più “rigidi” della vecchia prospettiva, ma di elementi da valutare nella loro effettiva portata, indagandone motivazioni ed esiti in un più ampio quadro di comparazione con altre fonti. Vedi in proposito Dondarini, Prefazione, in La libertà di decidere, pp. 7-11.
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Alberici de Rosate, Commentariorum de Statutis, T.U.I., II, Venetiis 1585, q. 1, f. 2r. Bartoli Langeli A., La documentazione degli stati italiani nei secoli XIII-XV: forme, organizzazione, personale, in Culture et idéologie dans la genèse de l’état moderne, Roma 1985, in particolare pp. 48- 53. Bartolus a Saxoferrato, Commentaria in Primam Digesti Veteris Partem, Lungduni 1555, Comm. in D. 1,1,9 D., De justitia et iure, Omnes populi, nr. 3, f. 9v Bartolus a Saxoferrato, In secundam Digesti novi partem commentaria. Venetiis 1580, I Ambitiosa, tit. De decretis ab ordine faciendo, n. 8. Calasso F., Introduzione al diritto comune, Milano 1951. Calasso F., Medioevo del diritto, I, Le fonti, Milano 1954. Caravale M., Ordinamenti giuridici dell’Europa medievale, Bologna 1994. Chittolini G., La validità degli statuti cittadini nel territorio (Lombardia, sec XIV – XV), in «Archivio storico italiano», CLX (2002), pp. 47 – 48. Costituzioni egidiane, ed. Sella, lib. I, rubr. 7: De non habendo judicem appellationum vel exgravatores sine licentia Sedis Apostolicae. Dondarini R., Prefazione, in La libertà di decidere. Realtà e parvenze di autonomia nella normativa locale del medioevo, Atti del Convegno Nazionale di Studi (Cento, 6-7 maggio 1993), a cura di R. Dondarini, Cento 1995, pp. 7-11. Giansante M., Retorica e politica nel Duecento. I notai Bolognesi e l’ideologia comunale, Roma 1999, (Istituto Storico Italiano per il Medio Evo, Nuovi Studi Storici, 48. Grossi P., L’ordine giuridico medievale, Bari 1995. Grossi P., Un diritto senza stato (la nozione di autonomia come fondamento della costituzione giuridica medievale), in «Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno », XXV (1996), pp. 282-283. Le forme della propaganda politica nel Due e nel Trecento, a cura di P. Cammarosano, Roma 1994.
Contenuto proveniente dall’archivio del sito storico dell’Istituto De Gasperi.